Thứ Ba, 6 tháng 5, 2014

Lý thuyết công ty và một số ứng dụng vào cải cách hiến pháp ở Việt Nam hiện nay - Phần 3



1.        Đưa tinh túy của tinh thần doanh nghiệp vào bộ máy nhà nước
Qua việc phân tích nguồn gốc quyền lực và điểm dị biệt tha hóa, thì chúng tôi thấy rằng nhà nước và công ty cổ phẩn có nhiều điểm tương đồng đến mức hình thành nên trong chúng tôi ý tưởng đưa tinh túy của tinh thần doanh nghiệp vào bộ máy nhà nước. Hay nói cách khác, khi dỡ bỏ tấm mặt nạ huyền bí, lật mặt những mưu đồ làm cho quyền lực nhà nước trở nên khó hiểu, xa rời cuộc sống và hãy quan sát nhà nước như một siêu công ty cung cấp hàng hóa cộng cộng đặc biệt thì chúng ta sẽ có những cách tiếp cận mới phục vụ công cuộc sửa đổi hiến pháp, cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước hiện nay.
1.1.                Mỗi cấp chính quyền là một pháp nhân công quyền
Công ty Apple của ngài Steve Job có giá trị vốn hóa thị trường vào tháng 6 năm 2011 là 317,6 tỷ USD[4] gấp hơn ba lần GDP của Việt Nam (104,6 tỷ USD) năm 2010[5]. Nghĩa là nếu một ngày đẹp trời công ty Apple có lòng tốt biếu toàn bộ tài sản của mình cho Việt Nam thì nhân dân Việt Nam và công chức Việt Nam không cần làm việc mà vẫn đủ tiền sinh sống trong ba năm. Một công ty lớn như vậy với hàng trăm công ty con, hàng ngàn văn phòng đại diện trên toàn cầu, nhưng mối quan hệ trách nhiệm giữa công ty mẹ ở Hoa Kỳ và các công ty con rất rõ ràng, khiến cho việc quản trị của ngài Steve Job trở nên nhẹ nhàng. Bí quyết làm cho mối quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con luôn tách bạch nằm ở khái niệm mà các nhà luật tư đã sáng tạo ra: pháp nhân.
Cùng hướng tới mục đích tăng cường hiệu quả quản trị, minh bạch hóa quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con như ngài Steve Job thì các nhà luật học phương tây (Đức, Pháp) đã sáng tạo ra một khái niệm tương ứng với pháp nhân (theo luật tư) là “pháp nhân công quyền” (Rechtstraeger)[6].
Họ quan niệm mỗi cấp chính quyền là một pháp nhân tồn có trách nhiệm độc lập với cấp chính quyền khác: có tài sản riêng (ngân sách riêng), có tên gọi riêng, có cơ cấu tổ chức độc lập và đặc biệt có thể độc lập tham gia các quan hệ tố tụng nhân danh chính mình.
Hiện nay không chỉ mỗi cấp chính quyền mà mỗi cơ quan nhà nước ở Việt Nam đều ít nhiều có những dấu hiệu bề ngoài nói trên và được xem là một pháp nhân theo luật tư (ngôn ngữ dân gian gọi là có con dấu riêng), nhưng khi xem xét kỹ thì các cấp chính quyền này chưa phải là một pháp nhân công quyền (Rechtstraeger) thực thụ, đặc biệt quan hệ giữa chính quyên trung ương và chính quyền địa phương chưa có sự tách bạch như quan hệ công ty mẹ - công ty con.
Hiến pháp hiện hành  (Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001) của Việt Nam chưa ghi nhận quyền tự quản của chính quyền địa phương và quy định rất sơ sài về thẩm quyền, nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương. Sự mờ nhạt của hiến pháp dẫn đến các quyền, nguồn thu mà chính quyền địa phương có được là do chính quyền trung ương ban phát trong thông qua các đạo luật, nghị định, thông tư... Hệ quả tiếp theo của hiện tượng này dẫn đến việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương luôn nằm trong trạng thái nhập nhằng bất định. Bởi vì việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương có thể ví như xây dựng một hàng rào phân cách giữa hai chủ thể này, nhưng các cơ quan trung ương lại có thể ban hành văn bản để điều chỉnh, cắm lại hàng rào này vào bất kỳ thời điểm nào mà cơ quan trung ương thấy cần. Khi một quyền nào đó được phân cấp cho chính quyền địa phương thường có nghĩa là trung ương muốn „nhả ra“ vì nó kém hấp dẫn hoặc vì „không thể ôm xuể“. Vào một ngày kia đẹp trời, chỉ bằng một văn bản, quyền đã „phân“ cho địa phương lại có thể trở về trong lòng bàn tay của trung ương. 
Quan niệm „pháp nhân công quyền“ thiếu vắng trong Hiến pháp 1992, nên thiếu sự tách bạch giữa quyền và nghĩa vụ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương dẫn đến một hiện tượng thứ hai: trung ương đôi khi giao nhiệm vụ bất thường (một nhiệm vụ mà trong hiến pháp không ghi rõ là của địa phương hay của trung ương) cho địa phương nhưng nguồn lực tài chính và con người kèm theo không cân xứng. Chính vì giao việc theo kiểu „anh em một nhà“ này, nên khi cấp dưới không hoàn thành nhiệm vụ thì trách nhiệm cũng theo kiểu „anh em xuề xòa“. Nếu hai cấp chính quyền này là hai pháp nhân công quyền thì câu chuyện „của anh, của tôi“ sẽ rất rõ ràng, và nhiệm vụ sẽ đi liền với tiền bạc và trách nhiệm. Khi cấp trên muốn đề nghị cấp dưới thực hiện một nhiệm vụ của mình thì phải kèm theo đề nghị về tài chính, nhân sự; và cấp dưới chỉ tiếp nhận khi đề nghị này đủ hấp dẫn; và khi tiếp nhận rồi thì cấp dưới chỉ thực hiện với tư cách làm thuê (bên B´), cấp trên vẫn phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về nhiệm vụ mà hiến pháp đã giao cho họ.
Nếu các cấp chính quyền là những pháp nhân công quyền thực thụ và quan hệ giữa các cấp không phải là quan hệ thuần túy „mệnh lệnh – phục tùng“ mà là quan hệ đối tác trên cơ sở hiến pháp, thì kinh nghiệm của các nền hành chính tiên tiến cho thấy, ngoài việc khắc phục được hai nhược điểm nói trên thì còn có thể mang lại cho nền hành chính Việt Nam hai ưu điểm khác nữa: đơn giản hóa cho công dân trong khiếu kiện hành chính và tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh cần thiết giữa các địa phương.
Chúng ta hãy quay trở lại tưởng tượng, nếu không có khái niệm pháp nhân (theo luật tư) thì khi anh A vào bể bơi dẫm phải vỏ chuối trên hành lang của khu vực bơi và bị gãy tay. Anh A nên kiện ai? Ai là người có lỗi: người quét dọn đã có lỗi không dọn rác kịp thời? người bảo vệ đã có lỗi khi cho khách hàng mang chuối vào ăn trong khu vực bể bơi? Người ban hành nội quy đã có lỗi không cấm hành vi ăn chuối trong khu vực bể bởi? Mọi việc trở nên đơn giản trong luật tư: hãy kiện công ty cung cấp dịch vụ bể bơi. Việc quy kết trách nhiệm từng cá nhân cụ thể là việc nội bộ của công ty.
Nhờ khái niệm pháp nhân công quyền, nên công dân các nước tiên tiến như Đức, Hoa Kỳ dễ dàng xác định bị đơn khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị các cơ quan công quyền xâm hại. Không cần biết cơ quan công quyền đó là cơ quan gì và vụ việc liên quan tới bao nhiêu cơ quan thì bị đơn chỉ có thể quy về một trong ba pháp nhân công quyền (Rechtstraeger): chính quyền liên bang, chính quyền tiểu bang và chính quyền cơ sở (commune). Ở Việt Nam thì trò chơi „bóng chuyền“ trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước đôi lúc xảy ra, vì sự việc xảy ra thì có một chùm các cơ quan liên quan, mà trách nhiệm thì không dễ gì quy về một pháp nhân cụ thể nào cả.
Ưu thế tiếp theo của việc xây dựng bộ máy nhà nước theo mô hình công ty mẹ - công ty con sẽ có tiếp theo là tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương, thúc đẩy sự phát triển. 
1.2.                Cạnh tranh: linh hồn sống của doanh nghiệp – luồng sinh khí của cải cách hành chính
Cạnh tranh là linh hồn sống của doanh nghiệp; mất sức cạnh tranh là mất sức sống. Trong đời sống chính trị cũng vậy, cạnh tranh muốn hay không muốn nó vẫn diễn ra rất cam go. Sự khác nhau chủ yếu ở phương pháp cạnh tranh. Cạnh tranh trong một nền chính trị minh bạch đòi hỏi các ứng viên phải trình diễn trước công chúng năng lực của mình, thuyết phục công chúng về chính sách mà mình sẽ theo đuổi bằng cách tranh luận trước ống kính truyền hình với ứng viên đối lập. Live debate (tranh luận) giữa hai ứng viên tổng thống Hoa Kỳ trước truyền hình CNN là một điển hình cho phương pháp này. Ngược lại trong một nền chính trị giáo điều thì nghệ thuật đâm sau lưng và sự trù dập đối thủ là phương pháp phổ biến mà vụ án Giang Thanh ở Trung Quốc là một ví dụ. Liệu còn địa hạt nào của đời sống chính trị, ví dụ như tôn giáo chẳng hạn, có thể nằm ngoài quy luật cạnh tranh không? Không. Sự cạnh tranh ảnh hưởng của đạo Hồi và thiên chúa giáo, đạo Hindu đã và đang làm Trung Đông, Kashmir nóng lên. Trong nội bộ thiên chúa giáo thì sự cạnh tranh giữa cơ đốc, tin lành đã tạo nên làn sóng di cư khỏi châu Âu lục địa vào thế kỷ 18.
Nhưng nếu “quyền lực nhà nước là thống nhất” thì làm sao có sự cạnh tranh giữa các cơ quan nhà nước?
Lần đầu tiên tham quan Boston, tác giả cũng từng có băn khoăn như vậy và cảm thấy các lái xe ở đó thật nghịch nghợm khi gắn dòng chữ “Spirit of America” (linh hồn của nước Mỹ) vào biển số xe ô tô. Khi đến New York thấy các lái xe nghịch nghợm ở đây lại gắn dòng chữ “Empire State” (Bang đế chế) vào xe, tác giả băn khoăn tại sao việc gắn biển số xe tùm lum này lại không bị cảnh sát xử phạt. Nhưng khi đến bang New Hampshire thấy dòng chứ “Live free or die” (Sống tự do hay là chết) trên biển xe ô tô, thì tác giả mới lờ mờ đoán ra việc gắn các khẩu hiệu như vậy lên biển số xe ô tô là một chính sách của nhà nước và thắc mắc với đồng nghiệp Hoa Kỳ thì mới được giải thích rằng việc gắn khẩu hiểu lên biển số xe ô tô là biểu hiện của việc cạnh tranh giữa các bang. Để cạnh tranh lẫn nhau thì các bang phải xác định lợi thế cạnh tranh của mình; lợi thế này được nghị viện từng tiểu bang khái quát thành các khẩu hiệu và kêu gọi nhân dân tiểu bang thực hiện bằng cách quy định việc gắn các khẩu hiệu vào biển số xe ô tô. Bang Massachusetts là điểm tập kết đầu tiên của người da trắng khi đến châu Mỹ và có truyền thống lâu đời về giáo dục với các trường đại học nổi tiếng như Havard, MIT... vì vậy họ quyết định phát triển giáo dục như là nghành công nghiệp không khói tạo ra thu nhập và thế mạnh của tiểu bang. Với chiến lược như vậy nên các ô tô bang Massachusetts được gắn khẩu hiệu “Spirit of America”, còn bang New York giàu có thì “ưỡn ngực” với dòng chữ “Empire State”. Bang New Hampshire bé nhỏ, không có dầu mỏ như Texas, không có thương cảng như New York, không có các trường đại học nổi tiếng như Massachusetts nên đã chọn một chiến lược thích nghi rất khôn ngoan khi đưa ra chính sách miễn thuế VAT[7]. Chính sách này đã thu hút hàng loạt các nhà máy có cơ sở sản xuất ở các bang lân cận nhưng lại đặt Outlet[8] trên đất New Hampshire giáp ranh với các bang khác. Dân cư ở vùng giáp ranh với New Hampshire thường sang các Outlet này mua sắm kết hợp du lịch, đặc biệt là các món hàng có giá trị trên 1000 USD thì số tiền thuế VAT tiết kiệm có thể lên tới hàng trăm USD. Tuy không thu được một đồng thuế nào từ các vị khách mua sắm này, nhưng các vị khách này lại thúc đẩy ngành du lịch, dịch vụ của bang New Hampshire phát triển.
Những năm gần đây, sự cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương ở Việt Nam đã hình thành, và thể hiện rõ rệt nhất ở việc lãnh đạo các tỉnh miên trung xã xôi đã thân chinh ra Hà Nội tổ chức những hội nghị xúc tiến đầu tư nhằm thu hút các nhà đầu tư về tỉnh mình. Nhưng những lời có cánh về tiềm năng địa phương vẫn chưa đủ thu hút các nhà đầu tư vì họ vẫn quan ngại các thủ tục hành chính rắc rối, chậm trễ. Nắm bắt được điều này, nên nhiều lãnh đạo đã cam kết bảo đảm các bước thủ tục hành chính tại địa phương sẽ diễn ra đúng luật (không bị ngâm quá thời hạn). Và một vài địa phương còn hăng hái cải cách thủ tục hành chính. Sự năng động, xông pha của các vị lãnh đạo này đã làm các địa phương như Đà Nẵng, Bình Dương nức tiếng toàn quốc về thu hút đầu tư nước ngoài, về cải cách hành chính. Những giải pháp tiên phong được báo chí nhắc đến như thi tuyển trưởng phòng ở TP. Hồ Chí Minh, thi tuyển hiệu trưởng ở Đà Nẵng, Nghệ An, xử phạt vi phạm giao thông qua camera... Nhưng khuynh hướng cải cách táo bạo sớm bị đóng khung trong chiếc áo chật hẹp, bởi hiến pháp chưa thiết kế một hành lang cạnh tranh giữa các địa phương (một số cải cách bị cho là trái luật). Thay vào đó tư duy “cào bằng, rập khuôn” của thời kỳ bao cấp vẫn còn đậm dấu ấn trong hiến pháp hiến hành và các địa phương táo bạo này nhận được trát nhắc nhở của Cục kiểm tra văn bản – Bộ Tư pháp. Điều an ủi bù lại là một số giải pháp cải cách này sau đó được chính quyền trung ương ghi nhận mà việc xử phạt vi phạm trật tự giao thông bằng camera là một ví dụ; và các lãnh đạo táo bạo có công phát triển kinh tế địa phương thường được cất nhắc lên giữ các vị trí trọng trách ở trung ương, dù trước đó tỉnh nhà có nhận được trát của Cục kiểm tra văn bản.
Như vậy, nhu cầu cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương ở Việt Nam là rất cao và sự cạnh tranh ở một chừng mực nào đó đã làm cho lãnh đạo một số tỉnh thành như Bình Dương, Đà Nẵng trở thành những chính trị gia sáng giá. Vấn đề là hiến pháp hiện hành chưa có đủ không gian và cơ chế cần thiết cho cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương thi đua khoe tài.
1.3.                Hợp đồng: Một hình thức hợp tác nên mở rộng sang khu vực nhà nước
Hiện nay ở Việt Nam, sự hợp tác giữa hai cơ quan nhà nước đồng cấp diễn ra khá hạn chế mang tính vụ việc (adhoc) vì thiếu cơ sở pháp lý. Việc hợp tác giữa hai cơ quan nhà nước đồng cấp hiện nay thường trên cơ sở chỉ đạo của cấp trên, hoặc do mối quan hệ tình thân giữa hai thủ trưởng cơ quan. Nhưng nếu các cấp chính quyền có sự độc lập tự chủ của một pháp nhân công quyền thực thụ thì họ có thể chủ động ký kết các thỏa thuận có giá trị pháp lý để giải quyết các mối quan tâm chung. Hai lĩnh vực tiềm năng cho dạng hợp tác này là việc thỏa thuận thuê chung nhân sự và cùng xây dựng sử dụng các công trình phúc lợi công cộng.
Thuê chung nhân sự[9]: Hiện nay ở Việt Nam, từ nông thôn đến thành thị, từ đồng bằng cho đến miền núi thì UBND cấp xã đều có biên chế công chức gần như đồng nhất (đều có ít nhất 5 biên chế: Văn phòng – Thống kê, Địa chính – xây dựng, Tài chính – kế toán, Tư pháp – hộ tịch, Văn hóa – xã hội, Chỉ huy trưởng quân sự). Tình trạng này dẫn đến nơi thì công chức làm không hết việc, nơi thì công chức không nghĩ ra được việc gì mà làm cho hết ngày. Tại sao không khoán chi các công việc này và cho phép các xã ít công việc ở liền kề nhau có thể thỏa thuận cùng thuê một nhân viên đảm đương công việc của các công chức xã để các địa phương này tiết kiệm ngân sách chi dùng cho việc khác của địa phương.
Cùng xây dựng công trình phúc lợi công cộng. Các công trình phúc lợi công cộng ở vùng nông thôn Việt Nam hiện nay rất thiếu thốn và được xây dựng rập khuôn: xã A có nhà văn hóa thì xã B cũng có, xã A có sân bóng đá thì xã B cũng có một cái nho nhỏ. Việc rập khuôn này đôi dẫn đến hai thái cực. Ở thái cực thứ nhất thì do nguồn vốn ngân sách của từng xã eo hẹp nên, mỗi xã đều có một công trình công cộng, nhưng đều quá bé so với nhu cầu sử dụng của nhân dân. Ở thái cực ngược lại, thì do dân cư thưa thớt, nhu cầu thấp, nên việc mỗi xã đều có công trình công cộng riêng dẫn đến không khai thác hết công suất. Tại sao xã A không ký kết với xã B thỏa thuận cùng góp tiền và xây sân bóng đá trên đất xã A, xây bể bơi trên đất xã B và công dân hai xã đều có quyền sử dụng chung, để nhân dân có sân bóng và bể bơi đàng hoàng hơn, khai thác triệt để hơn?
Trong khuôn khổ quyền tự quản địa phương hạn hẹp của hiến pháp hiện hành, thì mong ước này khó có thể thành hiện thực. Vì nếu HĐND và hai ông chủ tịch xã có mong muốn như trên thì chưa tìm đâu ra cơ sở pháp lý cho những thỏa thuận dạng như trên. Điều gì sẽ xảy ra sau năm năm hai ông chủ tịch xã hết nhiệm kỳ, và nhân dân hai xã có bất đồng về việc khai thác hai công trình nói trên? Tranh chấp liên quan thỏa thuận nói trên có thể mang ra phân xử tại tòa dân sự được không?

Những vướng mắc này chỉ được gỡ bỏ, khi hiến pháp thừa nhận quyền tự quản của cấp xã và quan niệm các cấp chính quyền như là các pháp nhân công quyền, để từ đó tạo cơ sở pháp lý cho hợp đồng hành chính, cũng như các thỏa thuận theo luật công nêu trên.
Tiến sĩ - Võ Trí Hảo

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét